發行土地儲備專項債券，是完善地方政府專項債券管理、規范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。以往專項債券的監管主要來自于各級財政部門。在土地儲備專項債券的監管中引入國土資源部門，有利于確保土地儲備項目的真實性、規范性，為確保償債打下了良好的前期基礎
6月1日，財政部、國土資源部發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確土地儲備專項債券發行、管理有關事項。
推出這一強調項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，是地方政府舉債融資機制改革和保障土地儲備融資需求的一個重要舉措。就此，《經濟日報》記者采訪了財政部、國土資源部有關負責人和專家學者。
土地儲備確立融資新模式
土地儲備，也就是地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，實行前期開發、儲存以備供應土地。
“土地儲備是穩定土地市場、落實調控職能的有效手段，有利于提供保障性安居工程用地，支持應對房價過快上漲，滿足中低收入家庭住房需求；有利于保證土地利用總體規劃和城市總體規劃實施，促進土地節約集約利用，提高土地利用效率；有利于促進土地市場發育，為土地招標拍賣掛牌出讓提供保障。”國土資源部有關負責人表示，依法依規解決土地儲備資金問題，是保障土地儲備工作健康發展的重要基礎。
“用地供應是促進房地產市場平穩健康發展的重要手段，土地儲備作為地方政府儲存以備供應土地的制度，其重要性日益凸顯。”北京大學法學院房地產法研究中心中方主任樓建波說。
2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。為加強對地方政府舉債融資行為的監督、遏制政府債務過快增長勢頭、防范政府債務風險、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場經濟國家地方政府融資模式經驗的基礎上，立足我國國情和實踐，從2015年起實施的新預算法規定，地方政府應當通過發行地方政府債券方式舉借債務，除此以外不得以其他任何方式舉債。
其后，財政部、國土資源部印發文件，明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。
“與此同時，為保障土地儲備等重點領域籌資方式調整后合理融資需求，按照新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）有關精神，財政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理，加快按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券步伐，著力發展實現項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，并經第十二屆全國人大第五次會議審議批準。根據地方政府性基金收入項目特點和相關工作進展，2017年擬選擇土地儲備等重點領域開展試點。”財政部有關負責人介紹。
通過專項債券管理模式創新，形成總量可控、動態可持續的資金保障機制，以合法規范方式保障土地儲備項目合理融資需求，既促進土地市場規范、健康發展，又發揮國土資源對新型城鎮化建設的服務保障作用，支持地方穩增長、補短板。
樓建波認為，與銀行貸款不同，土地儲備專項債券根據土地儲備業務實際需要籌措資金，地方政府在土地供應方面取得比較大的主動性，不再受制于原來銀行貸款還本付息的壓力。“專項債可以使土地儲備更為有效，更及時地組織供地，助力土地供給側改革和通過土地供應促進房地產市場健康穩定發展。”樓建波說。
債券與項目資產及收益對應
“發行土地儲備專項債券，是完善地方政府專項債券管理、規范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。”財政部有關負責人表示。
什么是土地儲備專項債券？《辦法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。
“土地儲備專項債券根據土地儲備業務實際需要，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面‘量身打造’，全面適應土地儲備業務特點，有利于健全規范的地方政府舉債融資機制，保障土地儲備領域項目建設合理融資需求，防范專項債務風險。”財政部有關負責人說。
土地儲備專項債券這一創新，是依據預算法、國發〔2014〕43號文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國外市政債券管理經驗，對應的政府性基金或專項收入償還的專項債券，強化項目收益和融資自求平衡的管理理念，發揮專項債券項目對應專項收入、資產的償債保障作用。
“兩部門明確了土地儲備專項債券的發行、管理制度，進一步嚴肅地方政府財經紀律，防止因土地儲備違法違規舉債，防范地方政府債務風險。”國泰君安證券銀行業首席分析師王劍表示。
《辦法》要求，土地儲備專項債券發行嚴格對應項目實施；債券期限與項目實際相適應；債券安排的支出明確到具體項目；土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應的債券余額統籌安排資金。通過將原來集中發行和管理的專項債券，進一步完善為按項目發行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場化水平。
“發行土地儲備專項債券的資金只能用于指定項目的開發，而且與項目資產掛鉤，一方面保證了特定項目土地儲備資金的專款專用，有助于避免土儲項目因資金不足而不能按期完成；另一方面，由于土儲項目與項目資產掛鉤，還本付息有保障，既有助于保護債券投資人的利益，也有助于避免可能出現的地方債務風險。”樓建波說。
上海財大公共政策與治理研究院副院長鄭春榮還認為，以往專項債券的監管主要來自于各級財政部門，而土地儲備專項債券的監管中引入國土資源部門，有利于發揮各級國土資源部門的專業優勢，確保土地儲備項目的真實性、規范性，為確保償債形成了良好的前期基礎。
專項債券有望再添新品種
2015年1月1日開始實施的新預算法確立了我國地方政府舉債融資新機制，國發〔2014〕43號文件則對加強地方政府性債務管理作出了明確具體的規定。
根據國發〔2014〕43號文件，地方政府舉債采取政府債券方式。其中，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
政府債券劃分為一般債券和專項債券也是不少國家的通行做法。“美國市政債主要有一般債券和收益債券，收益債券和我國的專項債券有相同的地方，差別主要在于美國收益債券與項目相對應，我們目前基本與政府性基金預算相對應，政府性基金預算是許多項目的結合。土地儲備專項債券就是進一步分類對應到具體項目。”中央財經大學教授喬寶云說。
土地儲備專項債券正是突破了只籠統地和政府性基金對應，適應土地儲備現實需求應運而生。鄭春榮認為，土地儲備專項債券的推出，是在已有地方債務管理框架上又一次精細化管理優化。
“選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類發行專項債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場，進一步增強地方政府債券透明度，保護投資者合法權益，支持對債券科學合理定價，提高地方政府債券市場化水平，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點領域項目建設，激發民間投資潛力。”財政部有關負責人說。
記者獲悉，當前有關部門正在積極研究其他品種的專項債券。“土地儲備專項債券只是地方政府專項債券的一個品種，可以預測，將來專項債券的品種將越來越多，除了土地儲備專項債券，還可能有市政建設專項債券、交通運輸設施建設專項債券等，不同的專項債券，信用風險不同，發行利率有所差異，債券市場的市場定價功能將進一步發揮作用。”鄭春榮說。
喬寶云也認為，建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，這個做法符合市場規律，是發達經濟體實踐證明行之有效的辦法，能夠通過市場機制有效識別、防范和合理釋放專項債務風險。
“在可能的條件下，應當逐步擴大范圍，最終專項債券都應當與項目資產、收益相對應。當然，進一步按項目發行專項債券，也需要考慮項目的融資成本特別是利率問題。”喬寶云說。（經濟日報·中國經濟網記者 曾金華）
