國務院辦公廳8月20日轉發財政部《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（下稱《指導意見》或“新規”），針對政府和社會資本合作（PPP）存量項目，提出一系列新的細化措施，旨在提升項目運行質量效益，持續提高公共服務供給水平，推動經濟社會平穩健康發展。

“2023年11月，國家發展改革委和財政部聯合推出PPP新機制，將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費特許經營模式。而在此之前，已有大量PPP項目相繼完成建設，進入運營期，且一些存量PPP項目的經營條件和經濟可行性等發生顯著變化，未能真正有效產生經營活動現金流。《指導意見》的出臺將有效解決存量PPP項目政府承諾支出責任等問題。”中央財經大學教授溫來成在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，在存量項目實行分級分類管理、地方政府切實履行主體責任、加強預算和債務管理等方面，新規都有了進一步明確。

圍繞保障在建項目順利建設，《指導意見》明確，分類分級推進實施，保障合理融資需求。地方政府要根據經濟社會發展需要、項目性質和財力狀況，按照輕重緩急合理排序，優先實施具有一定收益的項目，持續保障項目建成完工。

對接近完工的項目，《指導意見》指出，要抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。對推進緩慢的項目，要進一步論證建設內容，研究壓縮實施規模、優化建設標準、調整配套建設內容等，減少不必要建設成本，相關程序嚴格按照《政府投資條例》《企業投資項目核準和備案管理條例》等有關規定執行，原則上不得超出已核定概算總投資。值得關注的是，《指導意見》強調，政府方、社會資本方要及時足額繳納項目資本金。2024年底前未開工的項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施。

近年來，龐大的存量PPP項目融資難問題受到各方高度關注。針對保障合理融資需求，《指導意見》提出，對已簽訂貸款協議的項目，金融機構要依法履約，根據項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發放貸款。對未簽訂貸款協議的項目，要在充分盡職調查基礎上，合理確定貸款規模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。同時，金融機構要優化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關部門出具承諾或證明文件。

在推動已運營項目平穩運行方面，《指導意見》強調，相關各方應依法履約按效付費，加強項目運營監管，推動實現降本增效。同時，規范做好項目移交。對不符合移交標準的項目，社會資本方要及時整改。

“資金來源上，新規中也有了新的變化。”溫來成指出，例如，除了預算內資金，《指導意見》提出，對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已運營項目，地方政府要將運營補貼等政府支出責任納入預算管理，嚴格執行支出計劃，不得挪用本應用于PPP存量項目支出的預算資金或擅自改變資金用途，可安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續穩健運營。

《指導意見》明確，加強組織保障。地方政府履行主體責任、壓實相關部門和單位責任、項目實施機構加強資產管理、防范各類次生問題。同時強調，財政部門要加強預算管理，強化地方政府債務管理，地方政府通過發行政府債券籌集建設資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財政安全和可持續。

南開大學金融發展研究院院長田利輝表示，《指導意見》的核心目標在于防范存量PPP項目風險、優化項目全生命周期管理。政策直擊存量PPP亂象，通過“準入—過程—退出”全流程監管，重構PPP高質量發展邏輯。通過明確風險分擔機制、績效掛鉤付費機制，倒逼社會資本提升運營能力。同時，鼓勵“存量+增量”打包開發，為優質社會資本提供新賽道。長期來看，這一變化將篩選出真正具備產業運營能力的參與者。