在北京行政區劃調整的聲音中，除了外界傳言已久的北三縣并入通州外，另一種聲音就是東城區、西城區合并。

多位接受21世紀經濟報道采訪的專家都認為，東西城區合并是有可能的，但“不會這么快”。

特約記者 張夢潔 北京報道

京津冀功能定位的明確，或帶來行政區劃上的相應調整。

今年以來，河北省保定、秦皇島市相繼調整了行政區劃，中心城區面積擴大。而未來隨著北京市屬行政機構搬遷至通州，北京行政區劃或迎來調整。目前，已執行10年的《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》正在修改。

值得注意的是，在8月24日北京市政府發布的《北京市新增產業禁止和限制目錄(2015年版)》中，一改2014版目錄按照首都功能核心區、城市功能拓展區等四類功能區劃分的方式，而是首次將這兩大類功能區在內的東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山，統稱為城六區，作為一個整體區域來實施統一的禁限措施。

另一個變化是，與2014版目錄由北京發改委在內的10個市政府機構發布相比，本次目錄新增了北京市規劃委等共17個部門。

這些變化指向的是北京四大功能區或面臨調整的趨勢，而對此可能涉及到的北京行政區劃調整中，除了外界傳言已久的北三縣并入通州外，另一種聲音就是東城區、西城區合并。

“東西城合并是可以的，如果變成副部級架構，行政級別提高半格，有利于促進北京市核心區域的功能建設”，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱對21世紀經濟報道表示。

四大功能區或調整

以城六區作為一個區域整體來統一部署產業“負面清單”，在北京尚屬首次。

在8月24日北京市發布的2015版新增產業禁限目錄中，將此前劃分的四類功能區(首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區)改為三類，按照城六區、城市發展新區、生態涵養發展區這三類功能區來確定禁限產業目錄。

也就是說，在新版目錄中，首都功能核心區和城市功能拓展區合二為一，統稱為城六區。

北京市發改委副主任蔣力歌在接受媒體采訪時表示，這主要是因為目前城六區普遍存在著功能過多、人口聚集、交通擁堵等突出問題，是大城市病最為集中的區域。

實際上，從2005年開始，北京市便實行了區縣功能定位分類指導區域發展，將全市國土空間確定為四類功能區域和禁止開發區域，比如東城、西城、崇文、宣武和石景山等5個區確定為“首都功能核心區”，作為首都政治、文化、國際交往中心功能的最主要載體；朝陽、海淀、豐臺3個區則作為“城市功能拓展區”，承擔外向型經濟服務功能。這一功能定位后來也歷經調整。

2012年，北京市出臺《北京市主體功能區規劃》，調整了上述四大功能區的邊界范圍。比如，將石景山區劃為“城市功能拓展區”，合并調整后的“首都功能核心區”僅包括東西城區。

但空間規劃調整后的北京，四大功能區仍然是“肥瘦不均”，尤其表現在首都核心功能區和城市拓展區上，這6個城區集中了過多的功能和資源。

以吸納就業人口為例，據北京社科院研究員孫天法統計，北京6個城區1381平方公里的面積吸納了586.1177萬人就業，而包括通州在內的其他10個區縣15197平方公里的面積僅吸納了163.3萬人就業，兩者幾乎倒置。

“現在北京四個功能區的劃分，是按照上一版《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》思路來規劃的，這版城規所提出的1800萬人口上限等目標早已突破。”安邦咨詢高級研究員唐黎明接受21世紀經濟報道采訪時表示，“目前北京城規正在修編，原有四個功能區的規劃肯定會調整。”

根據《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》，2004年北京曾定位為國家首都、政治中心、文化中心、宜居城市，并依此提出了城市內部四個功能區的定位；后在京津冀協同發展的大背景下，北京逐漸淡去以往的經濟功能，直至如今被明確為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

同理，唐黎明認為，現在北京總體城規還在修改，在北京城市大定位調整的同時，各功能區的定位也會隨之改變。

專家建言東西城區合并

功能定位的變化難免會涉及到行政區劃的調整。

在北京行政區劃調整的聲音中，除了外界傳言已久的北三縣并入通州外，另一種聲音就是東城區、西城區合并。

多位接受21世紀經濟報道采訪的專家都認為，東西城區合并是有可能的，但“不會這么快”。

自新中國成立以來，北京行政區歷經大大小小數次調整。其中在1958年動作最大的一次調整中，撤銷西單、西四二區，合并設立西城區；撤銷東單、東四二區，合并設立東城區。

此后在2010年，東、西城區再次擴圍。當時，國務院批復了北京市政府關于調整首都功能核心區行政區劃的請示，將宣武區并入西城區，崇文區并入東城區。

“現在是調整區劃的最好時期。”汪玉凱曾在7月底的一次京津冀座談會上說，隨著京津冀多項領域改革的推進，相應行政體制改革的阻力也會減小。

“東西城合并是可以的，如果變成副部級架構，行政級別提高半格，有利于促進北京市核心區域的功能建設”，汪玉凱在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，而且東西城區一體化后，地位非常關鍵，經濟體量也很大，“簡單的兩個機構的合并可能并不一定有作用，建議升格為副部級，設立首都行政特區”，他說。

與北京其他區縣相比，包括東西城區在內的首都核心功能區總面積約92平方公里，是北京四個功能區中最小的，僅相當于朝陽區行政區劃面積的1/5。而且，為中央服務的機構多集中在這里。

在汪玉凱看來，這樣的條件為東西城區升級成為首都特別行政區奠定了基礎，國外也有這種模式，但合并后，需要非常慎重的論證該特區的行政管轄歸屬問題。

目前，北京東西城區正在制定“十三五”規劃。8月12日，東西城區發改委曾就“十三五”規劃編制的工作安排、進展情況及“十三五”時期首都功能核心區的發展思路進行了探討，對兩區發展定位、功能疏解、經濟轉型升級、文化名城建設等進行了深入交流。

“現在京津冀戰略發布了，除了經濟社會改革，很關鍵的就是行政機制的改革”，汪玉凱說，相應隨著北京市委市政府搬到通州，北京很多原有的戰略規劃也要調整，在這一過程中，尤其要加大行政改革力度，因為京津冀這一區域要成為全國行政管理協同機制的范本。（21世紀經濟報道）