隨著工業化由資源能源密集型重化工業階段開始進入知識技術密集型重化工業新階段，煤炭主要產區遇到前所未有的挑戰。一方面，要痛下決心擺脫舊的發展方式，抓緊淘汰落后產能；另一方面，要加快培育新的動力和增長點，特別是要推進產業轉型升級

隨著中國經濟增速的換擋，部分省區經濟下行較快，如東三省、山西、河北、內蒙古、陜西等。這些省區的一個共同特點是屬于資源富集區，重化工業比重較高，其中大多是煤炭的主要產區。

2000年以來，中國工業化進入重化工業階段，煤炭產業一度迎來了黃金發展時期，但近年來隨著工業化由資源能源密集型重化工業階段開始進入知識技術密集型重化工業新階段，煤炭產業發展的高峰期已過，煤炭主要產區遇到了前所未有的挑戰。據中煤協數據，目前煤炭產能過剩達15億噸以上。其中，山西、內蒙古、陜西等煤炭大省的情況尤甚。

這種形勢為煤炭主要產區帶來了多方面的挑戰：一是引發地區投資和消費增速下降，經濟增速下行；二是政府財政收入大幅減少，如某煤炭大省1-7月煤炭行業企業所得稅、增值稅、營業稅減少36.4億元，使得全省財政收入出現了較大幅度的負增長；三是債務增加，資金鏈緊張，金融風險累積；四是就業崗位減少，越來越多的煤炭企業職工處于輪崗、待崗、下崗狀態，社會穩定壓力加大；五是央企地方矛盾、政企矛盾凸顯，如個別央企利用壟斷優勢過多降價，使地方煤企雪上加霜；六是資金緊張導致發展接續產業受阻。

出路何在？一方面，痛下決心擺脫舊的發展方式，抓緊淘汰落后產能。淘汰舊的會有陣痛，但別無選擇。另一方面，加快培育新的動力和增長點，特別是要推進產業轉型升級。具體說來，需要地方和中央兩個層面的共同努力。

從地方層面來看，必須采取以下措施。首先，合理控制煤炭產量，推進產能置換，將資源枯竭礦井和資源整合礦井的產能置換到園區大型現代化礦井上，實現產能合理利用。其次，推進煤炭產業向高端、清潔、綠色、低碳方向轉型升級。為此要努力建設煤炭科技創新體系，著力抓好高效低碳煤炭技術研發推廣和重點項目科技攻關，推進煤炭高新技術產業化。再次，延伸煤炭產業鏈。為此要大力發展清潔煤、煤層氣產業，建設煤電基地、現代煤化工基地，開發煤炭伴生資源，發展煤炭服務產業。

從中央層面來看，需要重點制定以下政策。第一，制定資金支持的政策。如區分情況、有保有壓，加大對技術裝備水平高、抗風險能力強企業的信貸支持力度；加大就業專項資金的轉移支出力度；探索設立煤炭資源型城市轉產援助基金、煤炭開采區生態環境補償專項資金；制定和完善國有煤炭企業資源開采權價款轉增國家資本金政策；支持煤炭企業開展銀行間債券市場融資。第二，制定降低成本的政策。如：適當下調煤炭增值稅率，擴大進項稅抵扣范圍；推進煤炭產區與鐵路部門建立協商定價機制，適當降低煤炭鐵路運費和港口費用，推廣煤炭集裝箱運輸，降低物流成本；加快建立煤礦落后產能退出機制和分離企業辦社會職能，減輕企業負擔。第三，制定協調矛盾的政策。如：設立煤炭銷售最低保護價；鼓勵大型電力企業與煤炭企業簽訂煤炭購銷中長期協議；合理確定各地的產能限制指標，推進產能指標的市場化調劑；支持重點產區的外送電通道建設；降低煤炭出口關稅、取消出口配額限制，鼓勵煤炭出口，加大對低質煤炭進口的調控。

（作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 李佐軍）